政府采购作为公共财政制度的重要组成部分，是公共财政支出的重要方式。促进科技创新是政府采购法的一项重要政策功能。2024年4月26日，财政部出台《政府采购合作创新采购方式管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》），在法定的公开招标等采购方式之外，增设了一种全新的合作创新采购方式，具有重要的制度创新价值。《暂行办法》紧扣科技创新活动的规律和特点，将采购程序规则与研发创新过程有机融合，创设了订购和首购两个环节的采购过程，体现了从程序导向到结果导向的改革要求。合作创新采购不仅是政府采购方式的一大创新，也是政府采购政策功能实现方式的一大创新。它不仅丰富和完善了政府采购方式的工具库，更为实现政府采购促进科技创新的政策功能的实现提供了具体的制度渠道，必将为新时代培育新质生产力提供更强制度动能。

新质生产力是创新起主导作用，摆脱传统经济增长方式、生产力发展路径，具有高科技、高效能、高质量特征，符合新发展理念的先进生产力质态。新质生产力代表一种生产力的跃迁，是科技创新发挥主导作用的生产力，是以高新技术应用为主要特征、以新产业新业态为主要支撑、正在创造新的社会生产时代的生产力。新质生产力的发展需要全新的创新环境和生态体系来支撑。在当前新一轮科技革命和产业变革正加速演进的背景下，政府采购作为财政政策工具之一，在支持新质生产力发展方面发挥着越来越重要的作用。

科技创新活动具有复杂性、不确定性和风险性，这意味着科技创新实际上就是一个不断试错、反复探索的过程，因而具有很高的风险。有些产品和服务因为研发风险大、研发费用高，经营主体不愿承担风险进而缺少自主投入研发经费的动力。与常见的政府采购对象不同，科技创新产品的生产过程更为复杂且充满不确定性，仅仅依靠市场调整机制难以激励经营主体主动进行高风险的产品创新活动。目前法定的公开招标、邀请招标、竞争性谈判等采购方式主要面向市场上已经存在的产品或服务。对于市场上没有商业化销售，因研发风险大、费用高，供应商无意愿自主投入经费研发的产品或服务，既有的采购方式难以与之匹配。合作创新采购方式的创设，填补了与科技创新相适应的采购方式的空白。

《暂行办法》第二条规定，“合作创新采购是指采购人邀请供应商合作研发，共担研发风险，并按研发合同约定的数量或者金额购买研发成功的创新产品的采购方式。”此种创新采购方式，打破了传统采购方式中采购人和供应商的分离状态，创设一种合作采购方式，对于共担研发风险，补偿研发费用，鼓励科技创新，具有重要的保障和支撑价值。

合作创新采购方式作为一种新型采购类型，主要适用于“市场现有产品或者技术不能满足要求，需要进行技术突破的；以研发创新产品为基础，形成新范式或者新的解决方案，能够显著改善功能性能，明显提高绩效的”。而这种需进行技术突破或者形成新范式的要求意味着，其产品能否研发成功具有不确定性。创新产品生产的难点和风险主要在研发过程。在供应商看来，若采购市场上尚未商业化销售的产品，就需要供应商为采购人专门研发，而且这种研发费用高、风险大。若失败不仅需要根据合同承担不能给付的责任，还需要自行承担前期研发失败费用带来的损失。在采购人看来，如果采用传统的模式直接签订采购合同，此时采购人将面临较大的风险，即研发失败后，采购人不得不接受采购失败的结果。在这种双方看来都存在风险的情况下，采购人不愿意采购此种尚未成型的产品，供应商也无动力投入成本进行研发。

为了降低采供双方的采购风险，合作创新采购方式将采购过程分为订购和首购两个阶段。订购是指采购人提出研发目标，与供应商合作研发创新产品并共担研发风险的活动。首购则是指采购人对于研发成功的创新产品，按照研发合同约定采购一定数量或者一定金额相应产品的活动。订购实际上是采购人向供应商购买研发服务；首购则是采购人按照约定购买经由订购而研发出的创新产品。

在结果上，因出现无法克服的技术困难，致使研发失败或者部分失败的，研发供应商应当及时通知采购人终止研发合同。《暂行办法》第三十四条第二款规定，应当“采取适当补救措施减少损失，采购人按研发合同约定向研发供应商支付相应的研发成本补偿费用”。此时，采购人和供应商都可以及时止损，即采购人可以重新采购，供应商研发费用的损失可以得到部分补偿。如果研发成功，采购人与供应商则继续签订下一阶段的首购协议，并向供应商采购研发成功的创新产品；研发成功的供应商可以获得研发成本补偿费用和激励费用。当然，除了按照研发合同获得研发费用补偿外，还可以从创新产品的销售中获得利润。

由此来看，合作创新采购的两阶段设计，把采购人的采购风险和供应商的研发风险降低到了双方可以接受的水平，为市场化采购创新产品提供了可行的路径。合作创新采购方式初步建立了合理的风险分担与激励机制，使得创新产品采购可以通过市场机制运行，同时为政府采购提供了新的采购方式选择。

基于科技创新的创新性和不确定性，创新采购需要采取合作研发的方式，而非完全市场化的直接采购方式进行。但确定研发供应商，仍需要通过竞争方式，而不得由采购人完全自主决定。为此，《暂行办法》设置了一系列机制，以充分维护采购的竞争秩序。这主要体现在竞争范围、评审方法、研发中期谈判和淘汰等各个环节。

在竞争范围方面，《暂行办法》第八条将通过公开竞争确定研发供应商作为基本原则，同时也设置了有限的特别情形，即“合作创新采购，除只能从有限范围或者唯一供应商处采购以外，采购人应当通过公开竞争确定研发供应商”。在强调公开竞争的前提下，根据合作创新采购项目风险大且具有研发能力的供应商比较有限的特点，《暂行办法》第十六条进一步规定，若参与供应商只有两家或者一家，可以按照规定继续开展采购活动。这一特别规定符合能够“进行技术突破的、形成新范式或者新的解决方案的”供应商有限的现实情况，有效避免了程序空转。

在评审方法方面，注重研发质量的有效竞争。《暂行办法》第十八条和第二十二条规定，研发竞争谈判采用综合评分法，且供应商研发方案的分值占总分值的比重不得低于百分之五十，另外还可以采取两阶段评审，即先评审研发方案，对研发方案得分达到规定名次的，再综合评审其他部分，按照总得分确定成交候选人。此外，《暂行办法》第二十六条还规定，“首购评审综合考虑创新产品的功能、性能、价格、售后服务方案等，按照性价比最优的原则确定首购产品。”在研发成功后，要选择性价比最优的创新产品进行首购，以便于今后的市场化推广。

在研发中期淘汰方面，确定有限的供应商进行平行开发，并在研发中期进行考核，以实现充分竞争与节约资源的平衡。《暂行办法》第二十三条和第二十四条表明，采购人可以确定不超过三家研发供应商开展平行研发，如研发供应商未完成相应研发阶段的标志性成果，在研发中期即予以淘汰。需要指出的是，确定多家研发供应商开展平行研发是为了降低研发风险，规定研发供应商不超过三家是为了节约研发费用。

在权利救济方面，《暂行办法》第三十五条规定，“供应商认为邀请参与合作创新采购的过程、资格审查的过程使自己的合法权益受到损害的，可以依法提起质疑、投诉。参与研发竞争谈判、研发中期谈判、首购评审的供应商认为研发谈判文件、采购过程和成交结果使自己的合法权益受到损害的，可以依法提起质疑、投诉。”本条分为两款，第一款针对的是资格审查阶段；第二款针对的是合作创新的正式阶段。

对比《暂行办法》与《政府采购质疑和投诉办法》（财政部令第94号，以下简称94号令）的规定，两者在表述上存在一定差异。一方面，《暂行办法》规定可以提起质疑和投诉的情形覆盖了“邀请参与合作创新采购的过程、资格审查的过程”“研发竞争谈判、研发中期谈判、首购评审”的全过程。与94号令规定的情形相比，本条的规定更加适合创新采购的具体情形。在合作创新采购中，可能淘汰供应商的主要有资格审查、研发竞争谈判、研发中期谈判和首购评审等环节。合作创新采购方式下，供应商的研发失败风险也更大，从研发竞争谈判到首购评审的各个环节都有可能产生争议。另外，合作创新采购方式中的采购人介入到了供应商研发产品的前端，而非传统采购只面向后端的产品和服务。相应的，《暂行办法》规定供应商的权利救济应覆盖采购全过程是非常有必要的。

另一方面，《暂行办法》通过“可以依法提起质疑、投诉”这一规定与94号令建立了有效的衔接。《暂行办法》中没有明确规定的内容，需要依照94号令第十条和第十七条关于供应商可以提出质疑、投诉的情形、时限、方式以及提出对象的具体规定。从法规的关系来看，94号令是对政府采购法第六章“质疑与投诉”内容的细化性规定，《暂行办法》中的“依法”范围也当然包括了政府采购法和94号令的规定。

需要说明的是，质疑和投诉是具有先后顺序的救济途径，两者的适用情形与所指向的对象均不相同。在适用情形上，质疑是“供应商认为采购文件、采购过程、中标或者成交结果使自己的权益受到损害的”；投诉则是“质疑供应商对采购人、采购代理机构的答复不满意，或者采购人、采购代理机构未在规定时间内作出答复的”。在指向的对象上，质疑要向采购人或采购代理机构提出，投诉则是向同级政府采购监督管理部门提出。《暂行办法》第三十五条中的“可以依法提起质疑、投诉”的并列式规定，不应理解为质疑和投诉的适用情形和对象是相同的，而应依照政府采购法和94号令的相关规定展开。