关于政府采购串标、围标相关问题的概述

本文作者王加和,工作单位系江苏省徐州市公共资源交易中心。文章发表于《中国政府采购》杂志2021年第10期。

全文共4248字，阅读大约需要9分钟。

编者按：

本文作者从串标、围标的概念入手，分析了串标和围标行为在政府采购活动中存在的类型以及产生的原因，并结合自身实践经验及思考给出了相关建议。

为清晰了解串标、围标这一问题，现从其概念、分类、产生的原因及其对策等方面进行如下概述。

一、政府采购串标、围标的概念

结合《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）法条中的相关概念以及“串”与“围”在《现代汉语词典》中的释义（详见附录），所谓串标，是指政府采购相关人员（采购人、供应商、采购代理机构、评审专家）通过与供应商之间或者两方或两方以上相关人员相互暗中联络勾结，协助某一供应商谋取中标的行为。该行为用以排斥或挤兑其他非相关供应商公平参与竞争，该行为损害国家利益、社会公共利益和其他相关人员的合法权益。

所谓围标，是串标的一种特殊形式，是指供应商之间相互暗中联络勾结，共同谋取某一供应商中标的行为。该行为用以排斥或挤兑其他非相关供应商参与竞争，该行为损害国家利益、社会公共利益和其他相关人员的合法权益。

二、政府采购串标、围标的分类

串标、围标根据暗中联络勾结的相关人员不同一般分为以下几类。

（一）供应商之间相互串通

本类的串标就是围标，一般分为以下几种情况。

1.供应商之间协商报价（比如相互串通约定抬高或压低投标报价、分别以高中低价位报价等）。

2.属于同一集团、协会、商会等组织成员的供应商按照该组织要求协同参加政府采购活动。

3.供应商之间事先约定由某一特定供应商中标、成交。

4.供应商之间商定部分供应商放弃参加政府采购活动（例如，围标仍竞争不过对手，则故意放弃导致项目废标）。

5.供应商之间商定部分供应商放弃中标、成交（例如，围标成功，第一中标人价格过低放弃中标，影响并要求采购人选择第二中标人，获取更大利益）。

（二）供应商与采购人之间相互串通

1.采购人预先内定中标人，采购人为某一特定的供应商设定特定资格条件及有倾向性的评审因素，排斥其他供应商。

2.供应商与采购人事先商定，投标时压低或抬高标价，中标后再给其他投标人或采购人额外补偿。

3.为谋求特定供应商中标，滥用邀请供应商非公开竞争采购方式，因邀请供应商比较容易控制，只要是采购人认可的随意找几个围标单位陪标即可。

（三）供应商与采购代理机构之间相互串通

1.采购代理机构利用自己售卖标书或提供文件的机会，将供应商数量和名单提前告知某一供应商。

2.采购代理机构工作人员协助某一供应商撤换投标文件以更改报价。

3.采购代理机构在组织评标过程中暗示评标委员会成员对某一供应商倾斜。

4.采购代理机构在评标结束后将竞争对手投标文件或评标过程的信息透露给某一供应商。

（四）供应商与评审专家相互串通

1.供应商通过日常关系运作，要求评审专家在评审时对其进行倾斜。

2.评审专家为谋取某一供应商中标，故意对其他供应商尤其是竞争对手供应商的投标文件进行不客观、不公正的评判。

（五）供应商与政府采购两方以上相关人员相互串通

既有供应商与采购人、采购代理机构或者评审专家的串标行为，又有供应商之间的围标行为，构成多主体、多形式的串标、围标行为。

三、政府采购串标、围标产生的原因

（一）法律制度供给欠缺

1.采购过程中对于少于3家供应商情形的制度通道欠缺。现行政府采购方式大部分要求具有3家以上供应商参加采购活动，并未为采购过程中出现2家或1家供应商的情形提供清晰顺畅的制度通道。经常出现连续发布几次公告仍旧实现不了具有3家以上供应商参加采购活动的情形，这就导致不管是采购人还是供应商甚或代理机构为促进项目按照现行政府采购法律法规程序顺利完成，私下邀请其他供应商参加投标，产生串标、围标。

2.采购过程中对于远多于3家以上供应商情形的制度通道欠缺。与上述采购过程中少于3家供应商情形相反，有些采购项目因资金回收有保障、利润空间大、履行操作方便等各种原因吸引大量供应商参加，甚至可能出现几百家共同竞争一个项目的情形。现行的做法一般是通过随机抽取的方式选取其中的10家、15家甚至20家来参与投标。然而，随机抽取纯粹属于碰运气，似乎很公平，但并不是竞争的公平，而是运气的公平。这就导致供应商为了增加自己被随机抽取的概率，私下邀请更多的供应商参加投标，产生串标、围标。

（二）串标、围标认定困难，政府采购监管机制不健全

1.串标、围标认定困难。从串标、围标的概念得知，政府采购相关人员暗中联络勾结为谋取某一供应商中标的行为比较隐蔽，除非内部发生矛盾，否则不容易被发觉和掌握证据，所以对其进行认定、查处存在一定的困难。

另外，在现实中，还有大部分人对串标、围标行为进行一般串标和恶意串标的区分，认为为了实现不少于3家供应商参与投标以避免废标以及提高参与投标概率、增加中标机会而参与串标、围标的行为可界定为一般串标，而为了谋求某一供应商中标通过行贿受贿、排挤陷害其他供应商的行为等可界定为恶意串标。如果再加上这类现实需求，则对串标、围标的界定更是困难。

2.政府采购监管机制不健全。在政府采购领域，已经建立财政部门综合监管，审计部门专业监管，纪委和监察部门事后监管以及社会舆论监督的多元监管体系，从监管机制的设计上看很完美，但实际效果并不好，现实情况还是出现了许多串标、围标现象。但是因为监管机制中缺乏举报奖励激励机制，即使存在也没有那么多人去举报。

（三）诚信缺失，串标、围标行为违法违规成本低

1.供应商及社会代理机构。追求利润最大化是供应商经营的主要目标，只要其在串标、围标中的成本小于收益，就会有进行串标、围标的动力，导致部分供应商为了利润不顾诚信，铤而走险。

另外，虽然《政府采购法》第七十七条对串标、围标行为有明确的处罚规定（处以采购金额千分之五以上千分之十以下的罚款，列入不良行为记录名单，在一至三年内禁止参加政府采购活动，有违法所得的，并处没收违法所得，情节严重的，由工商行政管理机关吊销营业执照；构成犯罪的，依法追究刑事责任），但由于串标、围标发现及认定困难，导致部分供应商的违法违规成本几乎为零。

2.采购人、评审专家及集中代理机构。政府采购领域的串标行为多伴随受贿、滥用职权等职务犯罪，该行为主体往往涉及采购人、评审专家以及集中代理机构等国家公务人员及非国家公务人员，因串标、围标发现困难，界定困难，导致部分人员诚信缺失，抱侥幸心理，在面对巨大利益诱惑时铤而走险，走上违法犯罪的道路。

四、解决串标、围标的对策

（一）完善法律制度供给

针对前期信息公开完全竞争的政府采购项目，提供制度通道，使在采购过程中出现的只有1家或2家供应商的情形可以继续进行评审活动。我们欣喜地看到《政府采购法修订草案征求意见稿》已对相关问题提供了制度通道。

针对在采购过程中远多于3家以上供应商的情形，需要在采购需求管理上加强采购人主体责任，做好前期市场调查工作，确保采购需求完整，并提供一种明确的筛选供应商的标准。比如，报价最低的10家、15家或20家进入下一阶段评审程序，决不能用看似公平实则增加串标、围标行为的随机抽取方式。

（二）健全政府采购监管机制

在政府采购监管机制方面，为更好解决相关问题，现阶段需做以下两方面工作。

1.加强财政部门对政府采购的综合监管权。如果有对串标、围标行为的投诉、举报等相关信息，要建立“专人负责、集体研究、集中处理”的投诉处理工作机制。另外，要创新投诉处理前置工作机制，加强与采购人、代理机构及评审专家的协同处理能力，在投诉举报未发生前如果接到相关人员信息应提前指导解决。

2.建立政府采购领域举报奖励制度。参照我国在税务、食品药品监督等领域已经设立的举报奖励制度，在奖励标准、举报奖励的处理程序、举报人的权益保障等方面建立切实可行的政府采购领域举报奖励制度。

（三）加强政府采购领域信用评价机制建设

1.根据国家社会信用体系建设规划相关内容，出台政府采购方面的社会信用体系建设的规范性文件，该文件要体现政府采购中供应商、代理机构、评审专家、采购人等相关人员的信用记录标准。

2.注重财政部门与工商、税务、审计、纪委、监察等部门信息互通。

3.加快建设全国统一的政府采购交易系统，在这一系统中增加政府采购信用体系新的单独模块，实现全社会的政府采购信用信息的连通与共享。通过社会信用体系的建立加大失信者的经济成本，迫使相关人员做遵纪守法的公民和法人。

综上所述，政府采购串标、围标既有制度的原因也有供应商追逐利润不顾诚信的利益驱动，但不管哪种原因都对政府采购产生了不利的影响。希望通过完善法律制度供给、健全政府采购监管机制以及加强政府采购领域信用评价机制建设等措施，形成风清气正的政府采购市场。

附录

政府采购法律、法规、规范性文件中关于串标、围标的相关规定

一、《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）中相关法条

第二十五条 政府采购当事人不得相互串通损害国家利益、社会公共利益和其他当事人的合法权益；不得以任何手段排斥其他供应商参与竞争。

供应商不得以向采购人、采购代理机构、评标委员会的组成人员、竞争性谈判小组的组成人员、询价小组的组成人员行贿或者采取其他不正当手段谋取中标或者成交。

二、《中华人民共和国政府采购法实施条例》中相关法条　

第七十四条　有下列情形之一的，属于恶意串通，对供应商依照政府采购法第七十七条第一款的规定追究法律责任，对采购人、采购代理机构及其工作人员依照政府采购法第七十二条的规定追究法律责任：

（一）供应商直接或者间接从采购人或者采购代理机构处获得其他供应商的相关情况并修改其投标文件或者响应文件；（二）供应商按照采购人或者采购代理机构的授意撤换、修改投标文件或者响应文件；（三）供应商之间协商报价、技术方案等投标文件或者响应文件的实质性内容；（四）属于同一集团、协会、商会等组织成员的供应商按照该组织要求协同参加政府采购活动；（五）供应商之间事先约定由某一特定供应商中标、成交；（六）供应商之间商定部分供应商放弃参加政府采购活动或者放弃中标、成交；（七）供应商与采购人或者采购代理机构之间、供应商相互之间，为谋求特定供应商中标、成交或者排斥其他供应商的其他串通行为。

三、《政府采购货物和服务招标投标管理办法》中相关法条

第三十六条 投标人应当遵循公平竞争的原则，不得恶意串通，不得妨碍其他投标人的竞争行为，不得损害采购人或者其他投标人的合法权益。

第三十七条 有下列情形之一的，视为投标人串通投标，其投标无效：

（一）不同投标人的投标文件由同一单位或者个人编制；（二）不同投标人委托同一单位或者个人办理投标事宜；（三）不同投标人的投标文件载明的项目管理成员或者联系人员为同一人；（四）不同投标人的投标文件异常一致或者投标报价呈规律性差异；（五）不同投标人的投标文件相互混装；（六）不同投标人的投标保证金从同一单位或者个人的账户转出。

参考文献

[1]沈国举,王飞.防范和遏制串标围标[J].中国政府采购，2012(12):50-51.

[2]张志军,刘灿华.论工程招投标串标围标现象及防范[J].中国招标,2011(16):6-11.

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[4]何一平,汪佳丽.政府采购方式制度的反思与重构[J].中国政府采购,2020(6):10-20.