政府采购需求管理内控制度设计

姜爱华 常延婕

《政府采购需求管理办法》（财库〔2021〕22号，以下简称《办法》）已于2021年7月1日正式实行。其中，风险控制工作贯穿需求管理工作全过程的规定，为采购需求和采购计划的顺利制定提供了保障。

本文以政府采购需求管理程序为主线，梳理全流程风险点，期望可为相关部门或单位改进政府采购需求管理内控制度，进一步完善政府采购需求管理制度，提供可借鉴的思路。

需求管理的一般流程

《办法》将政府采购需求管理定义为：“采购人组织确定采购需求和编制采购实施计划，并实施相关风险控制管理的活动。”据此，笔者将政府采购需求管理流程划为，确定采购需求、编制采购需求、制定采购实施计划、控制风险四个环节。

环节一，确定采购需求。采购需求是采购人为实现项目目标，需要采购的标的及其需满足的技术、商务要求。技术要求是针对采购标的的功能和质量而言的。商务要求是指，取得采购标的的时间、地点、财务和服务要求。采购需求要根据市场供给情况、产业发展情况、历史采购经验等信息慎重确定。如有必要，则需开展需求调查工作。根据《办法》规定，存在以下四种情形的采购项目应开展需求调查：一是1000万元以上的货物、服务采购项目，3000万元以上的工程采购项目；二是涉及公共利益、社会关注度较高的采购项目，包括政府向社会公众提供的公共服务项目等；三是技术复杂、专业性较强的项目，包括需定制开发的信息化建设项目、采购进口产品的项目等；四是主管预算单位或者采购人认为需要开展需求调查的其他采购项目。

环节二，编制采购需求。首先要以确定的采购需求为基础。其次要根据项目特点、实际需要与部门预算综合考量。最后要注重采购需求的描述，文字、图表等表述应准确清晰。

环节三，制定采购实施计划。采购实施计划是采购人为实现采购需求，对合同的订立和管理所做的安排。合同订立安排包括采购项目预（概）算、最高限价，开展采购活动的时间安排，采购组织形式和委托代理安排，采购包划分与合同分包，供应商资格条件，采购方式、竞争范围和评审规则等。合同管理安排包括合同类型、定价方式、合同文本的主要条款、履约验收方案、风险管控措施等。通常根据法律法规、政府采购政策和国家有关规定，结合采购需求的特点确定，各级财政部门按照简便、必要的原则进行备案。在制定采购实施计划中，需特别注意的是，对于开展需求调查的项目，要研究采购过程和合同履行过程中的风险，提出有针对性的风险预案。

环节四，对重点风险事项进行审查。《办法》明确规定采购人要建立审查工作机制，对采购需求管理中的重点风险事项进行审查。审查分为一般性审查和重点审查。一般性审查，主要审查是否按照《办法》规定的程序和内容确定采购需求、编制采购实施计划；重点审查是在一般性审查的基础上，进行非歧视性审查、竞争性审查、采购政策审查、履约风险审查、采购人或者主管预算单位认为应当审查的其他内容。开展需求调查的项目，应进行重点审查。对于审查不通过的项目，应当修改采购需求和采购实施计划的内容并重新进行审查。

需求管理环节的主要风险

第一，采购需求确定环节。确定需求环节的风险主要集中在需求调查方面：一是按规定需要开展需求调查的项目未开展调查；二是面向市场主体开展需求调查时，采购人选择的调查对象少于三个，且不具有代表性，违反《办法》第十条的规定；三是没有根据采购项目的实际情况，采取合适的方式开展需求调查。例如，未针对复杂采购项目，征求相关供应商、专家意见，未就公共服务项目，向社会公众征求意见等；四是没有对采购需求进行科学合理的价格测算。

第二，采购需求编制环节。《办法》对采购需求编制的要求为合规、完整、明确。然而，实践中需求编制可能存在违规、不完整以及模糊的风险，主要体现在以下四个方面：一是政府采购需求编制违背法律法规与社会公德；二是编制采购需求未实现规定的功能或目标，未落实政府采购政策的要求；三是采购需求编制不完整，没有具体说明采购标的的技术要求和商务要求；四是采购需求制定标准不合规，未征求相关供应商、专家意见，未充分考虑可能影响供应商报价和项目实施风险的因素，指标设定含糊，量化不合理。

第三，制定采购实施计划环节。制定采购实施计划环节的风险大致分为两类：程序风险和内容风险。

程序风险主要是委托代理采购程序中的风险，即采购人没有在采购活动开始前对代理机构制定的采购需求进行确认。内容风险主要包括：一是没有编制采购实施计划；二是计划内容违背法律法规要求，不重视采购中的非歧视、竞争性原则。例如，在评审标准中违规设定业绩要求（要求供应商提供样品）或者以特殊用途为由超出预算标准和规避批量集中采购等。

第四，风险控制环节。目前，政府采购需求的风险控制机制尚未形成体系，部分采购人风险防控意识有待加强，不相容岗位设置不尽合理，风险防控措施有待细化。尽管《办法》明确提出要建立审查工作机制，但部分采购人在具体落实中仍存在以下五点问题：一是未依规建立审查机制；二是没有对采购需求和采购实施计划进行审查；三是对审查结果束之高阁，并未对审查不通过的采购项目进行整改或未重新进行审查；四是一般性审查与重点审查的内容不全面；五是需求审查岗位设置没有充分体现控制机制。

加强需求管理内控的设想

《办法》第四章为“风险控制”，凸显了内控制度建设在政府采购需求管理工作中的重要性。笔者根据政府采购需求管理流程及其潜在风险，依据《办法》和《关于加强政府采购活动内部控制管理的指导意见》（财库〔2016〕99号，以下简称《指导意见》），尝试对构建较为完整的政府采购需求管理内控体系以及完善政府采购需求管理风险控制制度提出设想。

关于内控制度的设想。《指导意见》指出，应当以“分事行权、分岗设权、分级授权”为主线，逐步形成依法合规、运转高效、风险可控、问责严格的政府采购内部运转和管控制度。笔者设想以风险控制措施，特别是审查工作机制为基础，进一步搭建内控体系，将政府采购需求管理内控体系分为审核批准控制、绩效考评控制、职责分工控制三部分（图一）。

关于职责分工控制的设想。职责分工控制是采购需求内控制度“分事行权、分岗设权、分级授权”的具体体现，也是围堵采购需求管理程序风险的重要举措，具体如图二所示。建议单位或部门形成内部监督、采购与业务相互制衡的内部分工体系，按行政管理职能定机构、定岗、定人、定职、定责。其中，内部监督审核部门双重审批把关，定期组织风险评估与考核；采购部门负责制定政府采购需求管理工作所需的各类文件、报告；业务主管部门负责需求管理工作的具体执行，实地组织需求调查，向社会公众公示文件等。

关于审批控制的设想。审批控制主要是针对确定需求、编制需求与制定采购实施计划环节存在的内容风险而设计的，审查采购需求内容是否合法合规（审核要点详见表一、表二、表三），是对审查工作机制的进一步完善。具体而言，审批控制工作由内部监督部门负责，确定需求内容设置符合法律法规要求与项目实际，最终审批人员需在审批意见表上签字，实现责任到人。

关于绩效考评控制的设想。绩效考评控制主要是为加强内控措施的结果应用而设计的，主要体现为：一是实行“双挂钩”，将内控制度建设、风险评估、审核结果与单位部门绩效考评、员工个人发展挂钩，调动单位与员工参与内控制度建设的积极主动性。二是物质激励与精神激励并举，对在风险评估和审核中表现优秀的项目小组成员给予适当的物质奖励与表扬。三是加大惩处与整改力度，审计部门要严格执行审核制度，切实履行监察职责，对于审查不合规的项目及时通知整改并予以复查。

（作者单位：中央财经大学财政税务学院）