浅谈招投标中串通投标问题的审计方法

来源：内蒙古自治区财政厅

招标投标是建筑业、工程货物服务供应商适应社会主义市场经济发展，促进市场公平有效配置资源，推进企业公平竞争和做大做强的一种重要经济手段。招标投标有利于促进市场主体诚实经营，推动市场经济健康发展，优化营商环境，增强经济社会高质量发展的安全性。而工程建设领域较为常见的串通投标现象的发生，损害了招标人和其他投标人的合法权益，破坏了市场诚信体系和信用中国建设，侵犯了社会主义市场经济的自由贸易和公平竞争的秩序。招标投标行为是投资审计、专项审计、经济责任审计等关注重点，串通投标问题则是招标投标审计的焦点。

一、串通投标的表现形式

从法律上来说，没有围标、陪标的表述，仅有串通投标的表述。所谓串通投标是指在招标投标过程中，违反有关程序所发生的限制竞争行为的统称，具体地说，就是指在招标投际的过程中，投标人之间私下串通，抬高标价或压低标价，共同损害招标人或其他投标人的利益，或者招标人与投标人之间相互勾结，损害国家、集体、公民的合法权益的行为。串通投标是一种列入刑法罪名的违法行为，具有可识别的侵犯客体和可操作的认定标准。刑法第二百二十三条明确提出了串通投标罪，并规定投标人相互串通投标报价，损害招标人或者其他投标人利益，情节严重的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。串通投标的组织形式分为两类，一种是投标人之间串通投标，一类是招标人与投标人串通投标。投标人之间串通投标分为两种情形，即属于投标人相互串通投标和视为投标人相互串通投标。其具体法律规定是《中华人民共和国招标投标法实施条例》（以下简称《 招标投标法实施条例》）第三十九条和第四十条。第三十九条 禁止投标人相互串通投标。有下列情形之一的，属于投标人相互串通投标：(一)投标人之间协商投标报价等投标文件的实质性内容；(二)投标人之间约定中标人； (三)投标人之间约定部分投标人放弃投标或者中标；(四)属于同一集团、协会、商会等组织成员的投标人按照该 组织要求协同投标；(五)投标人之间为谋取中标或者排斥特定投标人而采取的其他联合行动。本条其中的第五款是对属于投标人相互串通投标的其他性质相同、类似行为的囊括，是兜底条款，具有闭合性，是立法技术和立法科学性的体现。第四十条 有下列情形之一的，视为投标人相互串通投标：(一)不同投标人的投标文件由同一单位或者个人编制；(二)不同投标人委托同一单位或者个人办理投标事宜；(三)不同投标人的投标文件载明的项目管理成员为同一人；(四)不同投标人的投标文件异常一致或者投标报价呈规律性差异；(五)不同投标人的投标文件相互混装；(六)不同投标人的投标保证金从同一单位或者个人的账户转出。招标人与投标人串通投标在在《 招标投标法实施条例》第四十一条作了明确规定：第四十一条 禁止招标人与投标人串通投标。有下列情形之一的，属于招标人与投标人串通投标：(一)招标人在开标前开启投标文件并将有关信息泄露给其他投标人；(二)招标人直接或者间接向投标人泄露标底、评标委员会成员等信息； (三)招标人明示或者暗示投标人压低或者抬高投标报价； (四)招标人授意投标人撤换、修改投标文件；(五)招标人明示或者暗示投标人为特定投标人中标提供方便；(六)招标人与投标人为谋求特定投标人中标而采取的其他串通行为。其中第六款可以视为本条的兜底条款。上述三条是审计人员审查发现串通投标行为的审计依据、审计标准、法律准绳。

二、串通投标行为审计的思路与方法

最常见的一种技术方式是检查投标保证金或者是否有商业性的费用支出。通过检查供应商的财务资料和在资质审定过程中发现蛛丝马迹。如中标人同时以“协作费”或“协调费”的名义，分别转出相同数额的款项给予相关的几个投标人。《招投标法实施条例》第二十六条规定，以现金或者支票形式提交的投标保证金应当从其基本账户转出。根据工商管理部门相关要求，每一个企业，在金融机构只有一个基本账户。在审计中，检查相关投标人缴纳投标保证金的转账凭证，若发现几个投标人转账凭证上的付款单位，与其中某一投标人的单位名称相同，且是同一银行账号，就可以认定有串通投标的嫌疑。

但依据立法意图，法律法规更多要求审计机关和审计人员通过审查投标文件的编制、内容等来发现串通投标行为，这为我们审计人员既提供了审计依据，也提供了审计思路、审计方法、审计手段。依据《 招标投标法实施条例》第三十九条、第四十条、第四十一条，下面着重从投标文件的审查，辅之以评标音视频资料的分析评判，来梳理总结串通投标行为审计的思路、方法。近年来，各地公共资源交易中心开通运营了电子招标投标系统，不同投标人的投标文件是否存在异常一致、不符合逻辑常理相同的情况，可作为串通投标问题的审计切入点。在审计中，运用大数据，依托电子招标投标系统后台数据，探索串通投标问题的审计分析思路和操作步骤，能够最大程度发现串通投标违法行为线索，提高审计效率和审计质量，助力优化建筑工程领域营商环境，建立市场公平竞争机制。

一是准确掌握数据特点及难点。招标投标项目资料为压缩文件格式，主要是从电子招标投标系统后台用管理员账号下载得到。压缩文件包括项目注册、招标公告、招标文件、投标文件、评标成绩汇总表、评标结果公示、中标结果公告等。其中，投标文件包含投标公司经济标文件、商务标文件、技术标文件、工程量清单等资料，主要为PDF格式。目前在通过投标文件审查证实串通投标行为存在以下难点：第一规章制度层面缺乏明确的认定投标文件异常一致、实质相同判断标准。政策实施执行部门和公共资源交易监管部门没有将串通投标问题的认定标准进行细化、量化，审计人员缺乏可操作性，导致在审计取证时问题定性比较困难、边界模糊。第二数据内容方面，是某些项目文件体量大。某些资金量大、技术较复杂、进入省级公共资源交易平台的招标投标项目资料，涉及投标单位多（有的近百家或者超过100家），技术标文件内容图表多且复杂，单个项目压缩文件容量高达近10GB，从被审计单位下载受限于下载带宽，数据采集效率低，同时涉及不同层级公共资源交易监管机构的协调，工作量较大。第三，数据质量方面，数据标准化程度低。技术投标文件的PDF格式与我们经常使用的XLS表格、DOC文档格式不同，为非结构化数据，将其转化为非标准化数据无法直接分析，不利于高效开展建设项目（政府采购）中技术投标文件批量比对工作。

二是明确审计思路和方法。在审计思路上，技术标文件根据不同项目类型及技术要求编写，没有固定格式，因此投标人的技术标文件一般不会存在内容一致的情况。在审计中，可以使用大数据查重软件来分析同一项目的投标文件重复率，发现是否存在异常一致的问题。

为提升审计质量，做实研究型审计，审计组要运用研究性思维更新理念，从以下方面解决审计瓶颈。

一是明确投标文件异常一致（实质相同）的标准。将以下几类情形视为投标文件异常一致（实质相同）或者串通投标行为：不同标书中犯错误惊人一致；报价下浮比例惊人相似；总报价相近，但其中各项报价不合理，且没有合理的解释；总报价相近，且其中数项报价雷同，又不能提供计算依据；总报价相近，数项子目单价完全相同且提不出合理的单价组成；总报价相近，主要材料设备价格及其相近；总价相同，没有成本分析，乱调乱压；技术标雷同。使用第三方查重软件，可以将各个投标文件之间的重复率汇总为excel表格，将重复率较高的两家公司的投标文件重复部分标红，找出两家公司投标文件中标红部分的错词错符号，确定错误一致的部分，以重复率加错误一致个数作为数据分析疑点的标准。

二是选择数据分析算法。使用基于java语法的xincheck文本查重软件（或者其他诸如Plagiarism Checker XP、Python文本查重软件等，xincheck软件具有排除部分文本功能，即在进行标书查重时，对于技术规格说明书、招标文件、专有名词列表中的内容，是允许重复的，该文档查重软件提供了白名单排除功能，将允许重复的文件或文本添加进去，则可以在最后的查重报告中排除）作为主要分析算法，ocr识别（文字识别，图片转换文字，其他相应地如Python模块中的模块EasyOCR等）使用其内置的Spire Doc模块，设置连续13个字符重复则认定为抄袭，作为查重阈值，最后使用WPS文档校对功能统计错词错符号。

三是确定数据整理方法。运用虚拟机和多线程下载项目文件压缩包，用压缩软件比对查找并提取压缩包中的技术标文件，并使用批量文件重命名软件将其以投标公司（投标人）作为文件命名，并用图片文字识别模块将PDF图片文件转化为DOC文字文件。

涉及到审计步骤方面，一是将采集到的投标项目资料压缩包通过winrar压缩软件打开。使用查找功能找到技术标文件并解压至项目名称命名的文件夹，通过Advanced Renamer批量重命名工具的一次性批量修正功能将技术标文件以“投标人名称”作为文件命名，生成PDF文件保存在项目名称文件夹中。二是使用xincheck文本查重软件。将查重阈值设置为13，模式设置为横向比对，选择项目名称文件夹作为待查文件所在的文件夹，然后在项目名称文件夹新建一个文件夹，作为查重报告所在文件夹，点击开始查重，即生成RTF格式的查重报告，和汇总各技术标文件重复率的Excel表格。三是用WPS文字软件打开重复率高于35％的查重报告。使用WPS文字中的文档校对功能将错词错符号列出，从中剔除掉非红色句子部分及校对不准确的词，将错词错符号突出显示，在汇总表格中记录错误一致个数。四是将查重报告中错词错符号部分与源技术标文件查找核对。排除因OCR识别PDF文件不准确造成错误的情况，最终生成投标文件异常一致疑点汇总表。五是评标音视频资料的分析研判。通过认真查看听取，聚焦细节，重点关注招标人代表、评标专家的行为、手势、眼神和语言，分析敏感词汇，来发现招标人和投标人之间是否存在串通投标问题。

依据投标文件异常一致疑点汇总表，逐一核查证实，再结合投标保证金转出渠道、无商业实质费用支付收入（实地到金融机构询问、检查核实、审看财务资料）以及法定代表人、股东、实际控制人、高级管理人员等企业重要人员的关系、控股、管理、关联关系网络（登录全国企业信用信息公示系统核对查证）等，确定存在串通投标嫌疑的投标人、中标人，收集固定充足证据和形成闭合证据链，把串通投标的行为查清查细查实，依据《中华人民共和国招标投标法》和《招标投标法实施条例》，进行正确定性处理处罚，同时构成串通投标罪和其他犯罪的，向纪委监委、公安机关移送处理。（作者：林志刚 单位：湖北省麻城市审计局）